Европа и ловушка единогласного голосования

Прослушать аудиоверсию статьи

Учитывая трудности Европейского Союза (ЕС) с принятием решений, дебаты о единогласном голосовании стали центральными. Именно ограничение единогласия не позволяет ЕС иметь общую позицию в палестино-израильском конфликте или использовать активы российского Центрального банка, хранящиеся в Бельгии, для помощи Украине. Конечно, недостатка в защитниках единодушия нет. Для националистических лидеров (таких как наш премьер-министр) единогласное голосование является священным принципом, поскольку оно защищает национальный суверенитет. Или, для бенальтистов, правило единогласия не имеет значения, поскольку имеет значение политическая воля основных национальных правительств. В действительности, правило единогласия не только имеет значение, но и его сохранение ослабляет ЕС. Реформирование необходимо, но недостаточно.

Согласно договорам, ЕС принимает разные процедуры принятия решений, касающиеся различной государственной политики. В политике регулирования единого рынка (берущей свое начало в Римских договорах 1957 года, а затем организованных в качестве первого столпа в Маастрихтском договоре 1992 года) функционирует треугольник принятия решений, который не требует единогласия. Европейская комиссия выдвигает законодательные предложения (директивы и постановления), которые должны быть одобрены или отклонены Советом министров (государств-членов), который голосует квалифицированным большинством, и Европейским парламентом, который голосует простым большинством. Квалифицированное большинство считается таковым, если за него проголосовали не менее 55 процентов членов Совета, страны-члены которого должны представлять не менее 65 процентов от общей численности населения ЕС. Этот процесс принятия решений определяется как обычная законодательная процедура. Однако с Маастрихтским договором 1992 года (второй его опорой) в европейскую повестку дня вошли политики, которые до этого оставались на национальном уровне, такие как безопасность, оборона, иностранные дела, политическое убежище и налогообложение. Политику часто называют стратегической. Именно в стратегической политике, в которой решения монополизированы межправительственными институтами (в частности, Европейским советом, состоящим из двадцати семи глав правительств), решения принимаются единогласно. Столпы были отменены Лиссабонским договором 2009 года (действующим), но дифференциация в принятии решений сохранилась. В то время как в рыночной политике существуют институты, которые уравновешивают друг друга, в стратегической политике нет балансировки по отношению к Европейскому совету на том уровне, на котором он действует. Решения имеют политический характер, редко юридический, что исключает Европейский парламент из процесса принятия решений, а Европейский суд – из надзора за принимаемыми решениями, а Европейская комиссия сводится к выполнению роли правительственного секретариата. Хотя рыночная политика работает (с ограничениями, указанными Энрико Леттой), стратегическая политика (о которой говорит Марио Драги) не работает.

Они не работают, потому что, в то время как в регуляторной рыночной политике интеграция осуществляется посредством законодательства, в стратегической политике она осуществляется (если осуществляется) посредством добровольной координации между национальными правительствами. Таким образом, каждое национальное правительство может наложить вето на него, если оно считает, что решение может поставить под сомнение суверенитет его страны. Для некоторых расширение голосования квалифицированным большинством может даже оказаться опасным, поскольку завтра оно может быть использовано блоком большинства националистических лидеров, чтобы отодвинуть назад процесс интеграции в целом. Вместо устранения единогласия, добавляют они, почему бы и дальше не использовать предусмотренные договорами возможности для нейтрализации права вето? Как это было сделано с расширенным сотрудничеством (ст. 20 ДФЕС и ст. 326-334 ДФЕС) или с постоянным структурированным сотрудничеством (PESCO) (ст. 42 и 46 ДФЕС). В первом случае некоторые правительства успешно объединились для продвижения общих программ, но малой политической значимости (последний раз — Европейская прокуратура). Однако во втором случае попытка некоторых правительств продвигать политику безопасности не увенчалась успехом, поскольку к ней присоединились 26 из 27 государств-членов, что привело к воспроизведению внутри них логики вето, которая оправдала их создание. Если вы хотите принимать решения в области стратегической политики, это трудно сделать, не выйдя из ловушки единогласия, защищаемой Договорами. Необходимо преодолеть принцип добровольной координации, который вдохновляет эту политику, но, прежде всего, необходимо освободить ее от монополии национальных правительств на принятие решений. Квалифицированное большинство голосов необходимо, если стратегическая политика принимается в институциональном треугольнике, в котором национальные правительства уравновешиваются Европейским парламентом и Европейской комиссией. Поскольку эта реформа нереалистична из-за права вето, предусмотренного Договорами, необходимо отходить от последнего, создавая органы (такие как Европейское оборонительное сообщество), функционирующие на основе сдержек и противовесов. Эффективность, но и демократия.

Короче говоря, в стратегической политике введение голосования квалифицированным большинством необходимо, но недостаточно, если решения продолжают контролироваться национальными правительствами. Реформа должна сопровождаться институциональными изменениями, которые сделают процесс принятия решений легитимным.