В поисках устойчивого решения АСЕАН продолжающегося кризиса в Мьянме

ПНОМПЕНЬ – Председательство Индонезии в АСЕАН в 2023 году подошло к завершению с завершением 43-го саммита АСЕАН на прошлой неделе. Год начался с больших надежд на решение кризиса в Мьянме, когда Индонезия призвала к «возвращению демократии» в государстве, контролируемом военными, что привело к принятию «Консенсуса из пяти пунктов» блока (5PC) в 2021 году.

По большому счету, существенного прогресса на местах сегодня нет. Военная хунта контролирует городские центры, несмотря на спорадические нападения сил сопротивления. Этнические вооруженные организации по-прежнему владеют или имеют влияние на больших участках сельской местности. Народные силы обороны ежедневно совершают нападения на колонны и аванпосты вооруженных сил Мьянмы, и боевые потери накапливаются. А страдания перемещенных лиц, в том числе рохинджа, продолжаются по всей стране.

Тем не менее, лидеры АСЕАН выступили на саммите с более решительным заявлением, чему на этот раз способствовал менее спорный процесс. Они призвали, в частности, военных Мьянмы к деэскалации и прекращению нападений на мирное население. Лидеры также договорились создать механизм неофициальных консультаций между предыдущим, нынешним и следующим председателями (известный как «тройка»).

Они также решили, что Филиппины будут председателем АСЕАН в 2026 году вместо Мьянмы, сохраняя при этом «отказ от приглашения» Мьянмы на будущие саммиты и встречи министров иностранных дел. Возможно, самое главное, лидеры АСЕАН призвали к «устойчивому» подходу к реализации 5PC и вовлечению в этот процесс всех заинтересованных сторон Мьянмы.

Лидерство Индонезии в этом году в кризисе в Мьянме нельзя недооценивать. Джакарта не только поддержала позицию АСЕАН в отношении «неполитических представителей» на саммите и встрече министров иностранных дел, но также создала отдельный офис Специального посланника АСЕАН в Мьянме, чтобы гарантировать, что ее регулярное и широкое взаимодействие с большим количеством заинтересованных сторон может продолжаться без напряжения Министр иностранных дел Индонезии.

Министр иностранных дел Ретно Л.П. Марсуди также попытался созвать всех специальных посланников в Мьянму из разных стран и организаций, включая Китай и ООН, чтобы улучшить координацию в поддержку 5ПК.

Важно отметить, что Индонезия разговаривала с различными лидерами этнических групп Мьянмы, а также с заинтересованными сторонами посредством «тихой дипломатии» или неформальных и сдержанных бесед под руководством главы офиса специального посланника И Геде Нгураха Сваджайи. Это создало важный прецедент, согласно которому эти этнические группы являются ключевыми заинтересованными сторонами в любом дальнейшем процессе, и что специальный посланник не обязан встречаться только с теми партиями, которые одобрены правящим Советом государственной администрации (SAC) Мьянмы.

Пригласив представителей Мьянмы в Индонезию для этих бесед, Джакарта также создала безопасное пространство за пределами Мьянмы, где они могли собираться и разговаривать друг с другом. Терпеливо выслушивая мнения различных заинтересованных сторон, Индонезия также укрепила их уверенность в том, что АСЕАН может сыграть свою роль в преобразовании кризиса.

Но у тихой дипломатии есть и свои недостатки. Заинтересованные стороны Мьянмы и более широкое международное политическое сообщество остались в неведении относительно характера и содержания этих обязательств. Не были также ясны цели и результаты мероприятий, а также какой прогресс был достигнут.

Критики могут утверждать, что этот высокоцентрализованный и непрозрачный подход в конечном итоге неэффективен, когда другие могут попытаться заполнить вакуум, продвигая свои собственные соответствующие механизмы, такие как диалоги, не входящие в АСЕАН Track 1.5.

В более широком смысле, у АСЕАН до сих пор нет плана реализации 5PC. Хотя саммит призвал к разработке такого устойчивого плана, Индонезия его не реализовала. Отсутствие институциональной ясности в отношении офиса специального посланника, например, о том, может ли он быть передан следующему председателю, усугубило эту проблему. Поскольку многогранный кризис в Мьянме не будет разрешен в ближайшем будущем, крайне необходим институционализированный и устойчивый механизм АСЕАН, поддержанный многопредседательской организацией.

Поскольку Лаос станет председателем АСЕАН в 2024 году, как АСЕАН может изменить свой подход к Мьянме?

Во-первых, институты: Канцелярию специального посланника АСЕАН в Мьянме можно было бы институционализировать со специальным пулом средств для поддержки штатных сотрудников (а не специальных дипломатов), который выходит за рамки срока ротационного председательства блока.

В такой офис могли бы входить представители других государств-членов АСЕАН, которые работают в качестве региональных чиновников, а не представляют свои страны. Офис, возглавляемый специальным посланником, также мог бы иметь поддержку со стороны заместителей, отвечающих за конкретные задачи, такие как координация гуманитарной помощи, мониторинг прекращения огня и привлечение заинтересованных сторон для подготовки почвы для инклюзивного диалога.

Во-вторых, это видение. АСЕАН необходимо разработать среднесрочную, трех-пятилетнюю дорожную карту для реализации 5PC с измеримыми показателями. Это установит минимальные условия для «реинтеграции» Мьянмы в АСЕАН, после чего роль специального посланника будет завершена. Эта «дорожная карта» АСЕАН будет отличаться от собственной «дорожной карты» Мьянмы к миру, но дополнять ее.

Это поможет АСЕАН придерживаться своего духа невмешательства. Дорожная карта АСЕАН могла бы также снизить давление и смягчить ожидания того, что любой отдельный председатель АСЕАН «добьется успеха» в течение своего годичного срока. Вместо этого каждый председатель будет развивать прогресс и поддерживать работу специального посланника АСЕАН.

Наконец, координация. Первый уровень находится на уровне АСЕАН-минус. Более прочные связи, общие намерения и открытость между Индонезией и Таиландом способствуют обострению кризиса в Мьянме. Можно утверждать, что хотя Индонезия завоевала доверие многих заинтересованных сторон в Мьянме благодаря своим усилиям по взаимодействию, Таиланд имеет рычаги воздействия как прифронтовое государство и благодаря своим связям с ВАС. У АСЕАН будет шанс справиться с кризисом только в том случае, если эти два члена будут работать вместе.

Второй уровень – АСЕАН-плюс. Поддержка внешних игроков имеет важное значение, объединяя международных и региональных специальных посланников АСЕАН и Китая, Индии, Японии, ЕС, ООН и Таиланда, возможно, через форум для совместной координации.

Институты, видение и координация являются тремя столпами, на которых АСЕАН сможет изменить ситуацию в кризисе в Мьянме. Путь к опровержению застарелых обвинений в отсутствии единства и доверия к АСЕАН будет долгим и трудным. Но для народа Мьянмы на карту поставлено гораздо большее.

Лина Александра — руководитель отдела международных отношений Центра стратегических и международных исследований (ЦСМИ).

Эндрю Онг — директор по исследованиям Фонда Сурин Питсуван.

Мин Зин — исполнительный директор Института стратегии и политики.