Как Брюссель пишет так много законов

Центральной загадкой ЕС является его исключительная продуктивность. Большие коалиции, подобные правительству, недавно сформированному в Германии, обычно вызывают паралич. Правящая коалиция ЕС еще более обширна и включает в себя правоцентристскую ЕНП, социалистов, либералов и часто зеленых, однако в период с 2019 по 2024 год ЕС принял около 13 000 законов, примерно по семь в день. Конгресс США за тот же период принял около 3500 законодательных актов и 2000 резолюций.

Коалиция не только широка, но и включает в себя огромное национальное и региональное многообразие. В Брюссельском парламенте 705 членов примерно от 200 национальных партий. Совет представляет 27 суверенных правительств с конфликтующими интересами. Закон сталкивается с двойным препятствием: его должно поддержать квалифицированное большинство государств-членов и членов парламента. Система должна привести к тупику, более серьезному, чем тот паралич, который обычно ассоциируется с американским федеральным правительством. Однако он работает быстро и производит много, как хорошего, так и плохого. Причина кроется в стимулах: каждый участник системы вознаграждается за разработку законов, а не за применение вето.

Понимание стимулов

Комиссия инициирует законодательство, но у нее нет причин для сдержанности. Он не может определять политику, объявляя о новых обязательствах по расходам и инвестициям, поскольку бюджет крошечный, около одного процента ВВП, а те небольшие деньги, которые у него есть, в основном предназначены для сельского хозяйства (одна треть) и региональной помощи (одна треть). В Брюсселе политика равна законодательству. В отличие от национальных государственных служащих и политиков, у государственных служащих и политиков, работающих в Брюсселе, есть один основной путь построения карьеры: принятие законов.

Законодательство ценно для Комиссии, поскольку новые законы расширяют компетенцию Комиссии, создают прецедент, нанимают больше сотрудников и оправдывают увеличение бюджетов. Комиссия, которая избирается непрямым путем и испытывает небольшое давление со стороны избирателей, не имеет институционального интереса заключать, что действия ЕС не нужны, что существующих национальных правил достаточно, или что в стране уже есть отличное решение, и другим следует просто поучиться на нем.

формальный законодательный процесс был разработан для преодоления общественных разногласий, при этом поправки каждого учреждения обсуждались и голосовались на открытом заседании. Комиссия предлагает текст. Парламент обсуждает и вносит поправки в него публично. Совет рассматривает его и может добиться изменений. Если они не согласны, текст прыгает взад и вперед. Если тупиковая ситуация сохранится, объединенный комитет попытается добиться компромисса до окончательного голосования. На каждом этапе требуется полное большинство голосов. Спорные законы заняли годы.

Этот медленный процесс менялся поэтапно. Амстердамский договор (1999 г.) разрешал парламенту и совету принимать законы в первом чтении, если соглашение было достигнуто досрочно. Первоначально это было исключительным явлением, но после финансового кризиса 2008 года скорость стала приоритетом. Комиссия Баррозу утверждала, что выживание ЕС требует быстрого реагирования, и сочла последовательные публичные чтения слишком медленными.

трилогии стали решением после официальной «декларации» в 2007 году, хотя в договорах они никогда не упоминаются. Вместо публичных дебатов представители Парламента, Совета и Комиссии встречаются конфиденциально, чтобы согласовать текст. Они работают на основе «документа с четырьмя столбцами». В первых трёх столбцах перечислены исходные позиции каждого института, в четвёртом — новый закон. Комиссия действует как «держатель ручки» для этой четвертой колонки. Это дает им огромную власть: контролируя формулировку компромисса, они могут тонко исключить варианты, которые им не нравятся.

Поскольку эти встречи носят неофициальный характер, на них отсутствуют правила продолжительности и проведения. Чтобы добиться соглашения, переговорщики часто работают в режиме «марафона», который длится до рассвета. Например, заключительное заседание по Закону об искусственном интеллекте длилось почти 38 часов. Это физическое истощение приводит к ошибкам при составлении чертежей. Министры и члены Европарламента, отчаянно пытаясь закончить, в 4 часа утра соглашаются со сложными деталями, которые они не прочитали должным образом. К тому времени, как законопроект доходит до палаты представителей, сделка уже заключена, со всеми ошибками и всем остальным.

Европейский парламент – это институт, который подотчетен избирателям. Но значение имеют парламентские комитеты и их идеология, а не пленарные заседания или политические партии, к которым принадлежат члены Европарламента. Те, кто присоединяются к EMPL, которая охватывает трудовое законодательство, хотят более сильной социальной защиты. Те, кто присоединяются к ENVI, хотят более жестких климатических правил.

Координатор комитета от каждой политической группы назначает одного депутата Европарламента для ведения законодательного дела: Докладчик для ведущей группы, Теневые докладчики для остальных. Эти пять-семь человек обсуждают закон между собой, номинально от имени своих групп. На практике никто за пределами комитета не имеет права голоса.

Когда переговорная группа достигает соглашения (обычно это большая коалиция центристских групп), они возвращаются в состав комитета в полном составе. Комитет, в свою очередь, обычно поддерживает сделку, учитывая, что докладчики, заключившие ее, представляют большинство в комитете, а комитет осуществляет самостоятельный выбор на основе идеологии.

Важно отметить, что докладчики затем представляют сделку своим политическим группам как неизбежную, основанную на незначительном большинстве центристской коалиции, которая управляет Европой. «Это лучший компромисс, который мы можем получить», — неизменно заявляет докладчик. «Любая поправка приведет к тому, что EPP/Зеленые/S&D/Renew разорвут сделку».

Группы сталкиваются с давлением, требующим простого голосования «за» или «против», и часто предпочитают требовать заключения соглашения, чем ничего не делать. Депутатов Европарламента, которые откажутся поддержать сделку, могут заклеймить как нарушителей спокойствия, и они рискуют потерять поддержку своих собственных файлов в будущем.

Часто всего через пару недель после голосования в комитете закон доходит до всего парламента, чтобы получить мандат, санкционирующий трилогические переговоры, и у оставшихся членов Европарламента остается мало времени, чтобы понять, что происходит.

Эта динамика дает возможность небольшому большинству комитетов проводить серьезные изменения в политике. Например, в мае 2022 года комитет ENVI (всего 6 голосами) утвердил мандат на сокращение на 100% выбросов CO₂ от новых автомобилей к 2035 году. Де-факто с этой даты это запрещает новые бензиновые и дизельные автомобили.

Менее чем через четыре недели, в июне 2022 года, парламент утвердил эту позицию в качестве своего официального мандата на переговорах, за исключением «Феррари» для нишевых спортивных автомобилей. Эти четыре недели почти не оставили времени на дебаты, консультации с национальными делегациями или пересмотр позиции комитета. После этого небольшого голосования в комитете ЕС приступил к историческому переходу на электромобили по всему континенту.

Аналогичным образом, комитет EMPL одобрил в ноябре 2021 года Директиву об адекватной минимальной заработной плате, хотя статья 153(5) Договора о функционировании ЕС прямо исключает «оплату» из компетенции ЕС в области социальной политики. Содокладчики Деннис Радтке (правоцентристская ЕНП) и Агнес Йонгериус (левоцентристская S&D) сформировали тесный альянс и получили большинство в комитете, отстранив ожесточенную оппозицию со стороны таких стран, как Дания и Швеция, которые хотели защитить свои национальные системы переговоров о заработной плате.

Текст комитета был срочно представлен на пленарном заседании и принят в качестве позиции парламента четырнадцать дней спустя (в конце ноября). Система позволяла большинству комитетов принять закон, Суд признал частично незаконным в ноябре 2025 года именно по требованию стран Северной Европы, отменяя статью 5(2) о критериях установления минимальной заработной платы.

Игроком, который, как вы ожидаете, будет проверять любые эксцессы, является Совет министров государств-членов, который представляет национальные правительства. Но то, как Совет участвует в разработке проекта, сводит эту проверку на нет. Совет представлен страной, председательствующей поочередно, которая меняется каждые шесть месяцев. Каждое президентство приходит с политической повесткой дня и сильным стимулом для достижения успеха в течение своего короткого срока полномочий. Учитывая 13-летнее ожидание, прежде чем это государство-член снова проведет его, президентство вынуждено быстро закрывать сделки, особенно по своим приоритетным файлам, чтобы претендовать на кредит. Это может заставить сторону Совета неожиданно стремиться к компромиссу и завершению переговоров, даже ценой большего количества уступок, чем хотелось бы некоторым государствам-членам в идеале.

Комиссия выступает в качестве нейтрального посредника в процессе трилога. Это не. Контролируя формулировки проекта соглашения («Колонка четыре»), Комиссия может тонко исключить варианты, не соответствующие ее предпочтениям. Он знает досье изнутри и может использовать свою институциональную память в своих интересах. Службы Комиссии заранее анализируют позиции ключевых депутатов Европарламента и делегаций Совета, определяя сделки, которые сохраняют основные цели.

Комиссия также использует шестимесячную ротацию президентов. Исследования показывают, что оно стратегически откладывает предложения до тех пор, пока к власти не придет государство-член с аналогичными предпочтениями. По мере того как шестимесячный срок президентства подходит к концу, готовность Совета идти на уступки часто возрастает. Ни одна страна не захочет передавать незаконченный файл следующей стране, если она может этого избежать. Комиссия, осознавая это, часто настаивает на проведении трехмарафонских трилогов прямо перед наступлением крайних сроков или окончанием президентского срока, чтобы добиться окончательных компромиссов.

Поскольку законодательство стало более техническим, выборные должностные лица стали более полагаться на свой персонал. Большую роль играют аккредитованные парламентские помощники (APA) депутатов Европарламента, а также советники политических групп и атташе Совета. Эти сотрудники стали основными авторами поправок и ключевыми переговорщиками, представляющими своих начальников в «технических трилогах», где существенные политические решения часто замаскированы под технические корректировки.

Covid-19 ускорил это. Физическое закрытие увеличило зависимость от письменного обмена и удаленных связей, отдавая предпочтение APA и постоянным секретариатам Комиссии, Парламента и Совета. Пандемия создала «Zoom-парламент», в котором исчезли коридорные разговоры, имеющие решающее значение для создания коалиции между депутатами Европарламента. По моему опыту, после пандемии они не вернулись полностью. Это еще раз значительно укрепило позиции Комиссии.

Количество без качества

Результатом такого перекоса в системе является натиск некачественного законодательства. Соблюдение требований зачастую невозможно. Анализ BusinessEurope, цитируемый изданием Отчет Драги проанализировали всего 13 законодательных актов ЕС и обнаружили 169 случаев, когда разные законы устанавливают требования по одному и тому же вопросу. Почти в трети этих совпадений подробные требования были разными, а примерно в одном из десяти случаев они были откровенно противоречивыми.

Частично проблема заключается в отсутствии обратной связи и оценки воздействия на совокупном уровне. Стандартная модель затрат Комиссии для расчета нормативного бремени варьируется в применении в разных файлах. Поправки, вносимые Парламентом или Советом, никогда не подлежат анализу затрат и выгод. Ни одна методология не позволяет оценить Законодательство ЕС однажды было транспонировано на национальном уровне. Лишь немногие государства-члены ЕС систематически оценивают влияние транспонированного закона. В ЕС мало институционализированных механизмов для оценки того, действительно ли тот или иной законодательный акт достиг своих целей. Вместо этого брюссельский механизм имеет тенденцию просто переходить к следующему законодательному проекту.

Удивительная продуктивность Брюсселя не имеет смысла, если вы посмотрите на то, как написаны договоры, но это станет очевидным, если вы поймете, с какими неформальными стимулами сталкивается каждый соответствующий игрок в процессе. Формально ЕС представляет собой многостороннюю систему со множеством точек вето (Комиссия, Парламент, Совет, национальные правительства и т. д.), что должно требовать широкого согласия и, следовательно, медленного принятия решений. На практике консенсус создается заранее, а не достигается путем обсуждения.

К моменту, когда какое-либо предложение выносится на официальное голосование, большинство альтернатив отсеиваются за закрытыми дверями. Небольшая группа докладчиков соглашается между собой; комитет одобряет их сделку; пленарное заседание, в свою очередь, ратифицирует соглашение комитета; и президент Совета, испытывающий нехватку времени, принимает компромисс (при этом как Совет, так и парламент находятся под влиянием посредничества и подготовки проекта Комиссии). Таким образом, каждый игрок может претендовать на победу, и ни у кого нет стимула нажимать на тормоза.

Эта «система трилога» оказалась гораздо более эффективной в расширении сферы действия права ЕС, чем действительно плюралистическая система с множеством игроков с правом вето. В политической экономии ЕС каждый успех и каждая неудача ведут к «большему количеству закона», и система точно настроена на его реализацию.

Делиться