почему Великобритания борется с инфраструктурой

359 000 страниц заявок на планирование и 800 миллионов фунтов стерлингов, потраченных на переход через Нижнюю Темзу, позволяют предположить, что строительство новой 14-мильной дороги и туннеля к востоку от Лондона идет полным ходом.

Но план строительства первого за 60 лет перехода через Темзу в восточном Лондоне еще не получил окончательного одобрения, а сметная стоимость проекта взлетела почти до 9 миллиардов фунтов стерлингов. Хотя сторонники говорят, что дорога срочно необходима для уменьшения заторов, остается неясным, будет ли она когда-либо построена.

Мэтт Палмер, человек, которому поручено доставить LTC, является ветераном спорных Британская инфраструктура проекты. Несмотря на объявленную правительством в прошлом году задержку по отсрочке расходов, он надеется, что в июне будет получено разрешение на начало работ через два года, раньше запланированного открытия к 2032 году. Но он признает, что это «еще не решено».

Невзгоды, с которыми сталкивается LTC, далеко не уникальны для Великобритании. Страна, когда-то известная лучшими в мире железными дорогами, мостами и водными системами, теперь является примером того, как не следует строить инфраструктуру.

«Мы столкнулись с суровой реальностью: если вы хотите построить какую-либо инфраструктуру, будь то водохранилища, дороги, трамваи или метро, ​​строительство ее в Великобритании обойдется вам дороже», — признало Министерство финансов в официальном документе. в прошлом году.

Вопрос в том, почему.

Сложные контракты и аутсорсинг

Подобно гигантским русским куклам, современные британские инфраструктурные проекты содержат ошеломляющее количество подрядчиков с несколькими уровнями, передающими денежные средства и ответственность, защищенными сложными юридическими соглашениями.

Хотя официальная ответственность за LTC лежит на государственном агентстве National Highways, у проекта есть собственная команда менеджеров из восьми человек и 150 штатных сотрудников. В их число входит внешний менеджер проекта, американский подрядчик Джейкобс, который работает вместе с другими консультантами — Тернером и Таунсендом, Коуи и Аркадисом, которые также управляют всей схемой.

Три других менеджера проекта — Balfour Beatty, Skanska и совместное предприятие Bouygues и J Murphy & Sons — контролируют строительство различных участков проекта.

Ни одна из этих компаний не нанимает напрямую большую часть из 22 000 сотрудников, которые, как ожидается, будут заниматься фактическим строительством и проектированием LTC в течение шестилетнего периода его строительства. Вместо этого они сосредотачиваются почти исключительно на заключении контрактов и управлении ими, а также передают эту работу сотням мелких предприятий, которые составляют 86 процентов строительной и инженерной рабочей силы Великобритании. Эти предприятия еще больше заключают субподряды.

«Эта высокотранзакционная модель часто приводит к враждебным отношениям с цепочкой поставок, а не к интеграционным и совместным отношениям», — сказал Джулиано Деникол, директор программы MBA по предоставлению инфраструктуры в Университетском колледже Лондона. «Это одна из основных причин плохой производительности».

В 2020 году Деникол рассмотрен 6007 научных исследований о том, почему мегапроекты по всему миру превышают сроки и бюджеты. Он обнаружил, что британская модель привела к тому, что работа была передана дальше по цепочке поставок подрядчикам, субподрядчикам и субсубподрядчикам, некоторые из которых имели низкую прибыль. Это ограничивало инвестиции в инновации и управление, что иногда приводило впоследствии к более высоким затратам, добавил он.

Нобл Фрэнсис, директор по экономике отраслевой организации Ассоциации строительной продукции, сказал, что более последовательные конвейеры работ в таких странах, как Франция и Германия, означают, что «у вас может быть меньше крупных подрядчиков, которые напрямую нанимают строителей».

В Великобритании «большие разрывы между крупными проектами и склонность правительства постоянно останавливать и запускать проекты означают, что подрядчикам не имеет смысла развивать и нанимать персонал непосредственно по постоянным контрактам, поэтому они полагаются на специализированных субподрядчиков для решения проблем». волатильность спроса», — сказал он. «Они гибкие, но намного дороже».

Задержки между проектами также затрудняют «крупные первоначальные инвестиции в навыки, технологии, новые машины и оборудование, которые помогут повысить производительность строительства по всем направлениям», сказал Фрэнсис.

В некоторых случаях эти проблемы усугубляются контрактами, которые плохо подходят для проекта. В спорной высокоскоростной железной дороге 2, северный участок которой был списан премьер-министром Риши Сунаком в прошлом году из-за резкого роста затрат, использовались так называемые контракты «затраты плюс». Они оплачивают расходы компании, а также определенную прибыль. Это препятствует сохранению контроль затраткак заявил законодателям в этом месяце председатель HS2 Джон Томпсон.

LTC использует контракты с «целевой стоимостью», в которых любая недорасходовка вознаграждается дополнительной прибылью. Палмер сказал, что этот тип контракта сработал отчасти потому, что это был относительно простой проект.

Он защищал процесс заключения контрактов, заявляя, что LTC нужны «партнеры, обладающие необходимыми знаниями и опытом, будь то международная фирма, которая помогла построить некоторые из крупнейших проектов в мире, или малый бизнес у нашего порога, который знает местную специфику». пейзаж”.

Политическое вмешательство

Как и во многих других проектах, стоимость LTC выросла — с 5,3–6,8 млрд фунтов стерлингов, когда он был впервые согласован в 2019 году, до текущего прогноза в 9 млрд фунтов стерлингов.

По словам экспертов, это не было полной неожиданностью. «Слишком оптимистичные» затраты и сроки представляются правительству в попытке получить одобрение Казначейства и парламента, а затем цена резко возрастает, когда проводится более детальная работа.

Подрядчики играют в ту же игру, сказал Фрэнсис. Они настолько стремятся получить работу над дорогостоящим проектом, что соглашаются на так называемые контракты «проклятие победителя», где предлагают слишком низкую цену, сказал он. Затем они компенсируют прибыль, когда правительство решает приостановить проекты или вносит в последнюю минуту изменения в масштабах.

Задержки и изменения в дизайне также увеличивают затраты, поскольку часто не стоит расформировывать команды в ожидании решений. По данным Национальной комиссии по инфраструктуре, работа команды может стоить около 1,5 млн фунтов стерлингов в месяц, даже если проект приостановлен.

Политические приоритеты также могут противоречить тому, что необходимо на местах. Дело не только в том, что проекты амбициозны, «политики с самого начала выбирают неправильные проекты», – сказал Александр Ян, бывший директор по экономике консалтинговой компании Arup. «Постепенные улучшения зачастую гораздо выгоднее, но не привлекательны с политической точки зрения».

Карл Эннис, исполнительный директор технологической группы Siemens в Великобритании и Ирландии, сказал, что Великобритания склонна концентрироваться на централизованных проектах и ​​принятии решений, а не на более мелких региональных разработках, как в Германии.

«Я не говорю, что не стоит заниматься большими проектами, но это не единственный путь», — сказал он, указывая на необходимость децентрализованных энергетических систем, таких как солнечные и ветряные электростанции, для обеспечения устойчивого развития. электросетевая сеть.

Палмер из LTC опасается, что политическая воля к одобрению строительства может исчезнуть в преддверии всеобщих выборов, которые маячат в этом году. «Инфраструктура в Великобритании определяется политическими циклами», — сказал он.

Планирование задержек

Одной из причин того, что для получения одобрения LTC необходимы сотни тысяч страниц, является запутанный процесс планирования в Великобритании.

Режим получения согласия на застройку для так называемых инфраструктурных проектов национального значения был введен в 2008 году с целью упростить процесс утверждения путем объединения всех необходимых разрешений в единый документ, охватывающий приобретение земли и права, снос или удаление зданий, а также разрешение на строительство. построить и эксплуатировать инфраструктуру.

Но этот процесс изо всех сил пытался сократить бюрократическую волокиту, а в некоторых случаях «явно ухудшал ситуацию», сказал Алистер Уотсон, руководитель отдела планирования и партнер юридической фирмы Taylor Wessing, который признал, что «единственные люди, которые получают выгоду, – это юристы и консультанты». .

По официальным данным, только треть плановых решений, принятых в период с 2021 по 2023 год, была принята в срок. В прошлом году Палата лордов создала комитет по охране окружающей среды и обнаружила, что получение разрешения на строительство проекта может занять столько же времени, сколько и завершение работ.

Поскольку проекты становятся более сложными и стремятся смягчить неопределенность, объем документации, которую они создают, увеличивается. «Объем документации замедляет принятие решений и снижает, а не увеличивает прозрачность», — сказал Уотсон.

Необходимость консультироваться с пострадавшими жителями и предприятиями также играет роль в задержке одобрения, хотя он признает, что люди, которых осуждают как «не на моем заднем дворе / Нимби», часто представляют собой веские возражения в маленькой стране.

Например, Группа действий по пересечению Темзы, которая проводит кампанию против LTC, утверждает, что проект не сможет сократить движение транспорта и прорвет гектары исторических лесов.

Палмер защищает необходимость взаимодействия и общественных дебатов. По его словам, обширные консультации по проекту в шести районах снизят риск дорогостоящих конфликтов в дальнейшем, а его детальное планирование означает, что в конце дня меньше шансов, что что-то пойдет не так.

Несмотря на препятствия, Палмер считает, что растущие заторы на существующих переходах Темзы означают, что LTC в конечном итоге получит добро. «Это был длительный процесс, но самое замечательное в том, что мы учли мнения людей, в результате чего проект стал лучше», — сказал он.