Промышленная политика возвращается в Восточную Азию

Автор: Арианто А. Патунру, АНУ

С момента публикации Всемирным банком Восточноазиатское чудо В докладе 1993 года появилось множество исследований, обсуждающих достоинства промышленной политики.

Сторонники утверждают, что успех Гонконга, Южной Кореи, Сингапура и Тайваня был обусловлен избирательной промышленной политикой, включая политику торговли и защиты, контроль за капиталом и ограничения на рынке труда. Критики утверждают, что впечатляющий рост восточноазиатских «тигров», напротив, был результатом экономически ортодоксальных стратегий, таких как стабильное макроэкономическое управление, недискриминационные и стимулирующие меры по продвижению экспорта, стабильность обменного курса и приверженность человеческому капиталу. формирование.

Теперь, три десятилетия спустя, промышленная политика, похоже, вернулась. В Индонезии, где медленный промышленный рост вызывает обеспокоенность, президент Джоко Видодо продвигает активную промышленную политику, проводянисходящий поток'. Он запретил экспорт никелевой руды, чтобы стимулировать внутреннюю переработку, и, мотивированный значительным увеличением экспорта обработанного никеля, распространил эту стратегию на бокситы и другие полезные ископаемые, а также сырьевые ресурсы, такие как сырое пальмовое масло и морские водоросли.

Эта стратегия является краеугольным камнем нового Национального долгосрочного плана развития Индонезии на 2025–2045 годы. В Малайзии Новый генеральный план промышленности до 2030 года направлен на создание более конкурентоспособных отраслей и «повышение экономической сложности», а Южная Корея и Япония также адаптировали свою промышленную политику для развития своей полупроводниковой промышленности, чтобы она могла конкурировать с Китаем и Соединенными Штатами.

В прошлом промышленная политика была в основном ориентирована на внутренний рынок, субсидируя расширение одних секторов по сравнению с другими. Поскольку страны все активнее участвовали в международной торговле, политика использовалась для воздействия на трансграничные потоки товаров и услуг. Промышленная и торговая политика не действуют изолированно.

Недавняя промышленная политика в коммерческих целях принимает различные формы, в отличие от резких импортных тарифов, обычно использовавшихся в прошлом. Наиболее широко используемыми стратегиями на глобальном уровне являются торговое финансирование, государственные займы, финансовые гранты, финансовая помощь для расширения внешних рынков, местные источники снабжения, кредитные гарантии и импортные тарифы. В таких странах, как Индонезия, Вьетнам, Таиланд, Малайзия и Китай, часто используемая промышленная политика включает вливание капитала и участие в акционерном капитале, антидемпинговые меры, налоговые льготы или льготы по социальному страхованию, государственные займы и финансовые гранты.

Есть несколько причин возрождения промышленной политики. Экономические потрясения, такие как глобальный финансовый кризис и пандемия COVID-19, усилили аппетит к государственному вмешательству. Недавнее законодательство США, касающееся инфляции, цепочек поставок полупроводников и занятости, важный фактор промышленной политики. То же самое относится и к промышленному плану ЕС «Зеленая сделка» и инициативе «Сделано в Китае 2025». Такое принятие промышленной политики крупными экономическими державами побудило другие страны последовать их примеру.

В то же время глобальная торговая система стала более фрагментированной, а ВТО ослабла. Страны-члены ввели торговые меры, которые юридически не соответствуют правилам ВТО.

Неправильное прочтение истории политиками также привело к повторной популяризации промышленной политики. Ложное убеждение, что более богатые страны добились успеха, потому что они защищали промышленность, придавало респектабельность аргументам в пользу промышленной политики. Промышленная политика также связана с политическими повестками дня. В Индонезии, например, промышленная политика часто связана с национализмом и самодостаточностью — целями, уходящим корнями в колониальную историю страны. В этом отношении индонезийская промышленная политика в форме торгового протекционизма проще, целесообразнее и политически популярна.

Большая часть промышленной политики, реализуемой в Восточной Азии, направлена ​​на увеличение внутренней добавленной стоимости. В то же время правительства хотят установить вертикальную интеграцию в глобальную цепочку создания стоимости. Эти две цели противоречат друг другу: глобальные цепочки создания стоимости предполагают разделение производственных процессов между странами, что приводит к уменьшению внутренней добавленной стоимости в каждом процессе.

Акцент на доле внутренней добавленной стоимости в экспорте как политическом критерии ошибочен. Во-первых, производство для экспортных рынков требует высококачественных ресурсов, закупаемых на мировом рынке, для поддержания конкурентоспособности. Во-вторых, общий объем экспортных поступлений зависит от объема, а не от единицы добавленной стоимости. В-третьих, промежуточное производство обычно капиталоемко, а окончательная сборка трудоемка, поэтому смещение внутреннего производства в сторону последнего приведет к созданию лучших рабочих мест в таких странах, как Индонезия. Наконец, в случае стран, богатых ресурсами, большинство крупных производителей экспортируют большие объемы продукции за границу для переработки, поскольку внутренний спрос и мощности по переработке гораздо меньше.

Есть области, в которых промышленная политика оправдана. Один в ответ на изменение климата. Поскольку экологические проблемы связаны с внешними факторами, вполне вероятно, что вмешательство государства в этой области будет возрастать. Задача состоит в том, как отделить цель смягчения внешних последствий изменения климата от защиты отечественной промышленности от иностранной конкуренции. Примерами этого могут служить отрасли производства полупроводников и аккумуляторов для электромобилей.

Как и в других частях мира, похоже, что использование промышленной политики в Восточной Азии останется фактором, если не растущей проблемой. Это не обязательно плохо. Чтобы обеспечить, чтобы политика заключалась не просто в выборе победителей, а в повышении производительности всей экономики, она должна расставить приоритеты в мерах с наименьшими искажениями — стимулы вместо целевых показателей и экспортные налоги вместо запретов на экспорт.

Также необходима дополнительная политика. К ним относятся рынок труда, бюрократические и нормативные реформы. Правительствам следует сосредоточиться на внутренних проблемах и искать наиболее подходящее решение, а не просто копировать другие. Им следует также отметить, что многие страны стали развитыми или быстро развиваются во многом благодаря глобализации, в то время как многие прошлые промышленные политики потерпели неудачу.

Восточная Азия и такие страны, как Индонезия и Малайзия, должны найти правильный баланс промышленной и торговой политики, чтобы не потерять выгоды от участия в глобальной торговле. Политики не должны забывать прошлые неудачи промышленной политики, примером которых является неудачный переход Малайзии и Индонезии от японских и корейских автомобильных компонентов к деталям отечественного производства или неудачная попытка финансируемой правительством корпорации Nihon Aircraft Manufacturing Corporation коммерциализировать экономически жизнеспособный отечественный гражданский авиалайнер в Японии.

Арианто А. Патунру — участник Индонезийского проекта ANU и научный сотрудник экономического факультета Арндт-Кордена Школы государственной политики Кроуфорда Австралийского национального университета.

Эта статья опубликована в последнем выпуске журнала Ежеквартальный выпуск Восточноазиатского форума'Промышленная политика 2.0', Том 15, № 4.