Из архива India Today (2005) | НРЕГА: Мать всех подачек

(ПРИМЕЧАНИЕ. Эта статья была первоначально опубликована в выпуске India Today от 12 сентября 2005 г.)

рупий. Правительство оценивает сумму в 40 000 крор на развертывание схемы NREG во всех округах страны. Единогласие – странное явление. В прошлом месяце он транслировался в прямом эфире по телевидению и длился всего 19 часов 44 минуты. Поводом стало обсуждение законопроекта о Национальной гарантии занятости в сельской местности (NREG). Как говорит нобелевский лауреат Амартья Сен, мы — спорные люди, но это был тот вопрос, по которому не было никаких аргументов.

Когда законопроект был наконец принят, единственное разногласие заключалось в количестве людей, которые должны получить выгоду от этой схемы, и сумме денег, которая должна в нее вливаться. Когда 80 депутатов, представляющих более 30 партий, единогласно соглашаются с политикой, это может означать одно из двух: божественность или катастрофу.

Учитывая состояние сельской экономики Индии, может показаться, что только божественное вмешательство может воскресить ее. В конце концов, трое из четырех индийцев, или 72 крора человек, живущих в деревнях площадью 6,27 лакха, существуют едва ли на четверть ВВП Индии, составляющего 600 миллиардов долларов.

Экономисты недавно заявили, что некоторые из них заняты в сфере услуг и сфере услуг. Так что, возможно, на сельскую часть Индии приходится немного большая доля ВВП. Чего нельзя оспаривать, так это абсолютных цифр. Из 26 миллионов человек, живущих за чертой бедности, большая часть (20 миллионов) проживает в сельской Индии.

Премьер-министр Манмохан Сингх, страстно выступая за законопроект, заявил, что почти 25 процентов сельского населения не имеют земли и нуждаются в помощи. Правда в том, что 80 процентов холдингов малы, а это значит, что они экономически нежизнеспособны.

Таким образом, почти 80 процентов землевладельцев вынуждены работать на других фермах, чтобы свести концы с концами. Эта занятость непостоянна и зависит от капризов погоды. Ежегодно около 100 районов сталкиваются с засухой, а почти 90 районов страдают от наводнений, что означает отсутствие даже сезонной занятости почти в 200 из 593 районов страны. А те, кому удается устроиться на сезонную работу, трудоустроены 65-100 дней в году.

Согласно данным Национального выборочного обследования за 1999–2000 годы, уровень безработицы достигает 7,2 процента среди сельских мужчин и 7 процентов среди сельских женщин. Исследования показывают, что в случае успешной реализации схема NREG может поднять почти половину сельского населения BPL за черту бедности.

По сути, не может быть никаких дебатов о необходимости вмешательства для исправления этого дисбаланса. Министр сельского развития Рагхуванш Прасад Сингх говорит: «Если Индия планирует стать в авангарде стран мира к 2020 году, она не сможет достичь этого, если наши деревни не будут развиты. Без вмешательства это будет просто еще одной мечтой».

Таким образом, спор идет не о том, почему нам нужно такое вмешательство, а о том, как можно исправить расслоение. К сожалению, хотя политический класс подчеркивал необходимость вмешательства, он не смог обсудить природу и качество вмешательства.

Рассмотрим основы. Целью программы NREG является предоставление 100 дней работы одному человеку в каждой сельской семье. Начиная с 200 худших районов, схема в конечном итоге охватит всю страну и будет реализована на уровне округов, а также через грам сабхи и панчаяты. Группа из не менее 50 человек (а то и меньше, если левые партии добьются своего) может обратиться к назначенному офицеру за работой.

Если местная администрация не сможет обеспечить работу, правительству штата придется выплачивать пособие по безработице. Эти затраты на человека составляют 60 рупий в виде дневной заработной платы и 40 рупий в виде материалов. Для трудоустройства одного миллиона человек правительству придется выложить целых 10 000 крор рупий.

Проблема в том, что никто не знает, сколько человек в конечном итоге подадут заявки. По данным переписи 2001 года, в стране насчитывается 13,7 миллионов сельских домохозяйств. Если для участия в схеме будет рассматриваться один человек из каждого домохозяйства, стоимость может достигать 1 37 000 крор рупий.

Это, очевидно, сценарий страха. Рагхуванш Прасад говорит, что число людей, которые попросят работу, не превысит четыре-пять миллионов человек, и ссылается на опыт Махараштры, где откликнулись только 1,9 процента людей. Даже если это соотношение утроится, общая стоимость не превысит 40 000 крор рупий.

Это предположение может быть ошибочным, учитывая тот факт, что Махараштра является высокоиндустриальным штатом, где альтернативные варианты продолжают процветать. В Уттар-Прадеше более пяти миллионов человек живут за чертой бедности, а в Бихаре — 4,6 миллионов человек за чертой бедности. Таким образом, теоретически только эти штаты могут отправить более двух миллионов претендентов. Что еще более важно, как насчет городской бедноты, численность которой составляет около шести миллионов человек?

В настоящее время в стране зарегистрировано четыре миллиона безработных, и это электорат, которым политические партии не могут пренебрегать. Член парламента от CPI(M) Ханнан Молла уже повысил ставку, заявив: «Этот законопроект не заботится о занятости в городах». Это мнение нашло отклик в парламенте. Если это принять во внимание, стоимость явно превысит предполагаемые 40 000 крор рупий.

В эпоху, когда либерализация и валютные резервы требуют снижения тарифов, где правительство найдет деньги? Может ли экономика с совокупным дефицитом центрального правительства и штатов более 10 процентов позволить себе тратить средства без гарантированного результата? Эта обеспокоенность высказывалась в парламенте лишь мимоходом; это тоже на квантовом уровне, а не на источнике. Прасад, однако, утверждает, что деньги не беспокоят.

Эта схема представляет собой переработку Сампурна Грамин Розгар Йоджана и Национальной программы «Продовольствие за труд» (NFFWP), которая до недавнего времени действовала в 150 округах. Он добавляет, что правительство ОПА увеличило расходы на развитие сельских районов с 16 000 крор рупий до 24 000 крор рупий, и что деньги не будут проблемой.

Но реализация будет. Репутация программ борьбы с бедностью явно плоха. Ни для кого не секрет, что субсидии – 25 200 крор рупий на продукты питания, 11 797 крор рупий на удобрения и 6 573 крор рупий на нефть – едва достигают бедных слоев населения. Лучше всего это продемонстрировал бывший премьер-министр Раджив Ганди, который еще в 1980-х годах сказал, что «только 15 пайсов из каждой рупии доходят до бедных».

С тех пор эффективность государственных схем не улучшилась. Бибек Деброй, директор Фонда Раджива Ганди, сообщает, что даже «самая эффективная программа, Indira Awaas Yojana, приносит пользу едва 25 процентам бенефициаров». Худшие достигают лишь шести процентов бенефициаров. В пяти штатах, где действует NFFWP, списки участников отсутствуют или подделываются.

Схема гарантий занятости (EGS), на которой основана программа NREG, также поражена коррупцией (см. вставку). Экономист Сурджит Бхалла считает, что эта схема может разрушить бюджет, и заходит так далеко, что заявляет, что это «самая гениальная схема, предназначенная для сбора денег для политических партий. Это самая злая схема, поскольку она опирается на бедных».

Вызывает тревогу то, что, несмотря на 50-летний опыт, качество вмешательства не улучшилось. Возьмем два примера. Недавнее исследование Комиссии по планированию эффективности еще одной программы борьбы с бедностью – Целевой государственной системы распределения (TPDS) – шокирует. В нем говорится: «В течение 2003-2004 годов 16 крупных штатов получили 140,7 лакх тонн квоты BPL из Центрального пула.

Из них около 59,3 млн тонн было доставлено семьям BPL, а 81,4 млн тонн, предназначенных для них, так и не дошли».

Неудивительно, что на недавнем семинаре спикер Лок Сабха Сомнатх Чаттерджи оценил общее число людей, живущих в BPL, в 40 крор — восемь крор семей, умноженных на пять человек на домохозяйство, — в то время как по данным правительства, число людей за чертой бедности составляет 26 крор.

Жан Дрез, экономист и бывший член Национального консультативного совета, который во многом является автором идеи, согласен с тем, что реализация — это проблема. «Но можем ли мы позволить себе ничего не делать, потому что существует коррупция? Существуют инструменты для обеспечения прозрачности и подотчетности».

Дрезе говорит, что опыт Раджастана, а теперь и Махараштры, показывает, что прозрачность и подотчетность могут быть обеспечены посредством использования недавно обнародованного Закона о праве на информацию и посредством активности на низовом уровне. Возможно, и ради бедняков можно надеяться, что он прав. Но на данный момент история достижений Индии в избавлении людей от бедности противоречит надеждам.

Подпишитесь на журнал India Today

– Заканчивается